Первые меры, предпринятые государством по социальной защите отдельных категорий пострадавших от Чернобыльской катастрофы, были вполне понятными и реалистичными:

7 мая 1986 г. было принято Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и ВЦСПС № 524-156 «Об условиях оплаты труда и материального обеспечения работников предприятий и организаций зоны Чернобыльской атомной электростанции».

11 декабря 1986 г. вышло распоряжение Совета Министров СССР № 2488р «О предоставлении лицам, подвергшимся лучевой болезни при работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, бесплатного получения лекарств и лечения, а так же обеспечения продуктами питания в ассортименте по согласованию с Минздравом СССР».

31 марта 1990 г. опубликовано Постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС № 325 «О мерах по улучшению медицинского обслуживания и социального обеспечения лиц, принимавших участие в работах по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС».

Через 5 лет после аварии в результате процессов социального усиления чернобыльская проблема выросла до таких масштабов, что потребовалась создать четкую правовую базу по всем категориям пострадавших. Основываясь на Концепции проживания населения в районах, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС (одобренной Кабинетом Министров СССР 8 апреля 1991 г.), Совет Министров СССР с участием Советов Министров РСФСР, Украины и Белоруссии разработали проект Закона СССР «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы», который был принят Верховным Советом СССР 12 мая 1991 г.

Союзный закон определил статус территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, порядок обеспечения жизнедеятельности на этих территориях и категории граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, а также соответствующие каждой из категорий объемы льгот и компенсаций. Закон установил порядок организации медицинской помощи пострадавшим, условия социальной защиты детей и подростков, порядок прохождения военной службы и деятельности предприятий, учреждений и общественных объединений на указанных территориях.

Аналогичная работа была проведена в республиках, затронутых Чернобыльской аварией, где были приняты свои законы о социальной защите пострадавших:

• Закон Белорусской ССР «О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 22 февраля 1991 г.;
• Закон Украинской ССР «О статусе и социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы» от 28 февраля 1991 г.;
• Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 г.

По закону РФ от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС к лицам, подвергшимся воздействию радиации вследствие Чернобыльской катастрофы, отнесены: 1) граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС; 2) инвалиды вследствие Чернобыльской катастрофы; 3) граждане (в том числе временно направленные или командированные), принимавшие в 1986—1987 гг. участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятые в этот период на работах, связанных с эвакуацией населения, материальных ценностей, сельскохозяйственных животных, и на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС; 4) граждане (в том числе временно направленные или командированные), принимавшие в 1988—1990 гг. участие в работах по ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятые в этот период на работах на Чернобыльской АЭС; 5) граждане, занятые на работах в зоне отчуждения; 6) граждане, эвакуированные (в том числе выехавшие добровольно) в 1986 году из зоны отчуждения или переселенные (переселяемые), в том числе выехавшие добровольно, из зоны отселения в 1986 году и в последующие годы, включая детей, в том числе детей, которые в момент эвакуации находились (находятся) в состоянии внутриутробного развития; 7) граждане, постоянно проживающие (работающие) на территории зоны проживания с правом на отселение; 8) граждане, постоянно проживающие (работающие) на территории зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом; 9) граждане, постоянно проживающие (работающие) в зоне отселения до их переселения в другие районы; 10) граждане, занятые на работах в зоне отселения (не проживающие в этой зоне); 11) граждане, выехавшие добровольно на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 г. и в последующие годы; 12) военнослужащие, лица начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, проходящие (проходившие) военную службу в зоне отчуждения, зоне отселения, зоне проживания с правом на отселение и зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом. Граждане, пострадавшие от катастрофы на Чернобыльской АЭС, и участники ликвидации ее последствий, переселившиеся с территории Украины, Республики Беларусь и других государств на территорию Российской Федерации для постоянного проживания, пользуются всеми компенсациями и льготами, предусмотренными Законом, независимо от того, являются ли они ее гражданами в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

18 июня 1992 г. Верховным Советом РФ был принят Закон РФ № 3061-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Постановлением Верховного Совета РФ № 3062-1 от 18 июня 1992 г. Закон был введен в действие.

12 июля 1995 г. Государственной думой РФ был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Закон одобрен Советом Федерации 15 ноября 1995 г. и введен в действие 2 декабря 1995 г.

Новый Закон увеличил выплаты инвалидам-чернобыльцам на питание, усилил их социальную защиту.

Поскольку государственный бюджет не всегда позволял своевременно реализовать те или иные статьи по социальной защите пострадавших, некоторые расходы были перенесены на местные бюджеты.

После долгих и публичных дискуссий в начале 1991 г. была утверждена Концепция проживания на загрязненных территориях, согласно которой уровень вмешательства был установлен равным 1 мЗв в год дополнительной дозы облучения.

Этот предел дозы был включен в закон РСФСР 1991 г. наряду с плотностью загрязнения почвы ¹³⁷Cs. Поскольку на тот момент отсутствовали надежные данные по дозам облучения, именно последний критерий был взят за основу для зонирования и реабилитации территорий, а также для защиты населения. Нижний предел радиационного загрязнения был определен равным 1 Ки/км². Для установления столь низких уровней имелось несколько причин:

• ориентация республиканских властей исключительно на Союзный бюджет как на финансовый источник для покрытия всех выплат, связанных с введением Закона в действие;
• недооценка площадей загрязненных территорий, ограниченных изолинией в 1 Ки/км²;
• отсутствие надежных данных по дозам облучения населения, проживающего на данных территориях;
• уже имевшиеся многочисленные прецеденты по выплатам компенсаций в населенных пунктах с плотностью загрязнения от 1 до 5 Ки/км²;
• исключительно высокие коэффициенты перехода радионуклидов из почвы в растения, встречавшиеся в некоторых пострадавших районах.

При подготовке Закона вопросы научного обоснования выбранных критериев и оценка экономической возможности выполнения взятых государством обязательств остались без должного внимания. Многие специалисты, международные организации и эксперты предупреждали о негативных последствиях принятия столь низких уровней загрязнения. По их мнению, дозы облучения населения, проживающего в большинстве слабозагрязненных районов, не требовали никакого вмешательства. Последующие годы подтвердили их правоту.

Упрощенный критерий социальной защиты лиц, принимавших участие в ликвидации последствий аварии, также вел к неоправданному расширению правового поля. Закон предусматривает одни и те же компенсации и льготы для каждого, кто провел хотя бы один день в пределах 30-км зоны вокруг Чернобыльской АЭС. По данным Российского национального медико-дозиметрического регистра, средняя доза внешнего облучения у ликвидаторов составляла 12 сГр, при этом лица, участвовавшие в работах по ликвидации Чернобыльской аварии в 1986—1987 гг. составили группу повышенного риска по сравнению с ликвидаторами более позднего периода (1988—1991 гг.). Предоставленные льготы включали: бесплатное медицинское обслуживание, бесплатную путевку в санаторий или ее денежную компенсацию, бесплатный проезд на общественном транспорте, ссуды на улучшение жилья, ежемесячные выплаты в размере двойного месячного оклада и некоторые другие. Выплата льгот и компенсаций осуществляется из федерального бюджета, начиная с 1991 года.

Необходимость совершенствования законодательства

Выбор неверных законодательных критериев, в конечном итоге, бумерангом ударил по самому государству. В 2001 году, спустя 15 лет после аварии, в России продолжает действовать закон, принятый Верховным Советом РСФСР еще в 1991 г., многие его статьи отражают политическую конъюнктуру того времени. С одной стороны, Правительство в связи с экономическим кризисом в стране не в состоянии выполнить взятые обязательства по социальным гарантиям гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. С другой стороны, население категорически против сокращения чернобыльских льгот, главным образом потому, что уверено в исключительной опасности проживания на загрязненных территориях.

Принятая в 1995 г. Российской комиссией по радиационной защите и одобренная Правительством дозовая Концепция остается нереализованной. В сентябре 1997 г. Правительство предприняло попытку хоть как-то сократить расходы государства на Чернобыль. В новые перечни населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения, не были включены те, где годовая доза не превышает 1 мЗв. Однако этот шаг Правительства сразу же вызвал единодушную реакцию протеста со стороны глав областных и районных администраций, депутатов местных Дум, общественных организаций и отдельных граждан. В 1999 г. начались судебные процессы за восстановление чернобыльского статуса, в ряде случаев решение было положительным, а в остальных — отрицательным.

Пока процесс изменения законодательной базы остается незавершенным, и чернобыльский кризис неразрешен…