В соответствии с действующими законодательствами Белоруссии, Российской Федерации и Украины к категории «пострадавших» отнесено более 6,5 млн. человек и свыше 145 тыс. км² территории. Расчетные оценки потерь от аварии достигают для Украины 100 млрд. долларов США. В Белоруссии нанесенный аварией ущерб оценивается в 235 млрд. долларов США. Это не только теоретические оценки. Реальные расходы на преодоление последствий аварии в Белоруссии, России и Украине в период 1992—1995 гг. составляли сотни миллионов долларов в год. Для Белоруссии и Украины это довольно значимые части бюджета (10 и 5,5 %, соответственно). Более того, в национальном докладе Украины констатируется, что «влияние Чернобыльской катастрофы на состояние народного хозяйства Украины не только не уменьшилось, но продолжает увеличиваться». Подобные результаты можно, по-видимому, объяснить нерациональной стратегией, будучи вложенными в другие сферы, эти средства могли бы способствовать реальному повышению уровня жизни. Однако этого не происходит, и перспективы оптимизации законодательной базы и улучшения социально-экономической ситуации в чернобыльской зоне пока неясны.

Основываясь на современных представлениях об уровнях вмешательства при радиационных авариях (переселение — 50-500 мЗв/год и контроль пищевых продуктов 5—50 мЗв/год), можно было бы представить оптимизированную картину организации послеаварийных мероприятий. Она могла бы выглядеть следующим образом.

В оптимизированном сценарии чернобыльская проблема во всех трех странах могла бы измеряться сегодня следующими параметрами:

• социальные проблемы эвакуированных (120—130 тыс. человек);
• медико-дозиметрическое сопровождение 30—50 тыс. участников работ по ЛПА;
• социальная защита и реабилитация территорий (менее 100 тысяч жителей на территории 3—5 тыс. км²);
• раки щитовидной железы у детей также могли быть предотвращены;
• и, наконец, психологический стресс, который во многом определяет и медицинские и социальные последствия аварии, был бы значительно смягчен.

На территории России наибольшее радиационное загрязнение было выявлено в ряде административных районов Брянской, Калужской, Орловской и Тульской областей.

В конце мая 1986 г. на территории этих областей была начата реализация отдельных защитных мер, главным образом по ограничению потребления загрязненной сельскохозяйственной продукции. При этом основные контрмеры осуществлялись в так называемой «зоне строгого контроля» на территории части Брянской области, ограниченной изолинией в 15 Ки/км², с населением около 100 тысяч человек. После уточнения радиационной обстановки контрмеры охватили более обширную территорию.

В 1989 г. действия по защите населения были распространены на все населенные пункты, в которых содержание ¹³⁷Сs в молоке превышало временные допустимые уровни (ВДУ). В тот период времени ВДУ составляли 370 Бк/л. Для сравнения: допустимый уровень при международной торговле молоком, утвержденный ФАО, равен 1000 Бк/л. Действия по защите населения охватили около 300 тысяч жителей Брянской, Калужской, Орловской и Тульской областей. При этом зачастую происходило упрощение и подмена критериев. В качестве примера можно привести такую последовательность: превышение неоправданно жестких с радиологической точки зрения ВДУ по молоку истолковано как невозможность производства нормативно чистых продуктов питания, а это в свою очередь расценено как невозможность безопасного проживания. К 1991 г. уже во многих населенных пунктах Брянской и Калужской областей, где плотность загрязнения была выше 1 Ки/км², проводились выплаты компенсаций, хотя в них никогда и не встречались случаи превышения ВДУ по основным продуктам питания. После подобного прецедента у местных властей других областей появились все основания для запроса средств на проведение противоаварийных работ во всех зонах выше 1 Ки/км².

Экономические последствия аварии в этот период были не столь остры. В первые годы после аварии благодаря принятым государством мерам удалось компенсировать материальные потери на местном уровне, связанные с отчуждением части территории, прекращением или перепрофилированием сельскохозяйственной деятельности и другими последствиями аварии. В загрязненные районы поставлялась дополнительная техника, удобрения и другие материальные ресурсы. Специальное снабжение населения продуктами питания, товарами длительного пользования по государственным ценам и лекарствами, а также выплаты компенсационных денежных пособий, бесплатное содержания детей в детских дошкольных учреждениях и питание школьников в условиях всеобщего дефицита обеспечивали достаточно высокий уровень благосостояния жителей загрязненных территорий.

Социальные последствия стали проявляться довольно рано. Уже в первые годы появилась ставшая в последствии массовым явлением тенденция оттока части населения, в первую очередь интеллигенции (учителя, врачи, сельские специалисты) и молодежи из загрязненных районов. Этому во многом способствовали и принимавшиеся государством меры по переселению. Миграционные процессы привели к значительному ухудшению демографической ситуации в сельской местности. Доля лиц пенсионного возраста в селах загрязненных районов достигла 40%, а среди трудоспособного населения доля лиц в предпенсионных возрастах доходила до 30—40%.

Закон СССР о социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, был принят 12 мая 1991 г., в момент, когда обсуждалось будущее устройство СССР, в том числе и различные варианты нового Союзного договора. Центральные власти пытались найти компромисс с наиболее авторитетными республиками — Украиной, Белоруссией и Россией, а отношения с двумя первыми из них были неразрывно взаимоувязаны с Чернобылем. Республики рассчитывали на серьезное финансирование из Союзного бюджета. Компромисс был достигнут весьма большой ценой. Государством впервые признавалось нанесение ущерба многим миллионам жителей страны и определялась процедура его компенсации.

Законом были определены некоторые рациональные ограничения и положения, но в его основе лежал неверный принцип зонирования территории по плотностям загрязнения почвы ¹³⁷Cs. С течением времени после аварии плотность загрязнения почвы все менее связана с дозами облучения. На территориях с разными ландшафтными и биогеохимическими характеристиками дозы могут отличаться в сотни и более раз при одинаковой плотности загрязнения почвы ¹³⁷Cs.

Результатом такого зонирования стало расходование большей части бюджетных средств на наибольшую по территории и числу жителей зону льготного социально-экономического статуса. Это характерно и для российских программ на 1992—2000 гг. Таким образом, заложенный в Законе принцип зонирования, основанный на изолиниях плотности загрязнения почвы ¹³⁷Cs 1, 5, 15, 40 Ки/км², способствовал распылению средств.

Более того, на практике существует абсурдная диспропорция между расходуемыми денежными средствами на единицу дозы облучения в сильно и слабо загрязненных областях: в менее загрязненных регионах суммарные выплаты в расчете на единицу дозы намного выше (имеются в виду все расходы, включая выплаты компенсаций и льгот и мероприятия, предусмотренные Федеральной программой) (см. таблицу 1).

Таблица 1

Распределение коллективной дозы, существующие компенсационные выплаты и выплаты на единицу дозы в различных регионах Российской Федерации (за 1993 г.)

Вторым спорным положением, сформулированным в статьях 8, 9 и 10, был приоритет обязательного медицинского контроля за состоянием здоровья населения. Гуманная в абстрактном смысле идея сыграла негативную роль в конкретных обстоятельствах поздней фазы аварии на ЧАЭС. Значительные средства выделялись на медицинский контроль в ситуации, когда перечень возможных медицинских последствий был очерчен достаточно четко. Это, прежде всего, раки щитовидной железы, которые и были выявлены в результате массового скрининга. Другие радиологические эффекты могли быть выявлены только в результате серьезных и длительных научных исследований. Закон же ориентировал органы практического здравоохранения на поиски свидетельств ухудшения здоровья населения. В условиях резкого снижения уровня жизни и неблагоприятной демографической ситуации эти свидетельства не заставили себя ждать. В общественном мнении населения загрязненных областей укоренилось взаимоувязывание реальных проблем со здоровьем с последствиями радиационного воздействия. И наиболее устойчиво оно у медицинских работников, объективно сталкивающихся с ростом показателей смертности и другими проявлениями последствий снижения уровня жизни. Принципиально важно отметить, что по основным демографическим показателям загрязненные районы и области ничем не выделяются на фоне других регионов России.

В настоящее время хозяйственная деятельность в зонах регулируется Правительством РФ и отличается целым рядом ограничений. По Закону предприятия, организации и учреждения в зоне отселения и в зоне проживания с правом на отселение освобождаются от налогообложения средств, выплачиваемых на оздоровление работников и расходуемых на приобретение путевок для оздоровления работников и членов их семей и первоочередное получение государственных кредитов. Однако в условиях массовой остановки производства и невыплат зарплат эти обязательства носят скорее декларативный, нежели практический характер. Таким образом, сформировалось определенное экономическое пространство, в котором установлены ограничения на хозяйственную деятельность, но не определены особые экономические условия их функционирования с целью обеспечения им, по крайней мере, средней рентабельности, а также меры государственной поддержки, необходимой для экономического выживания в условиях формирующегося рыночного пространства.

Социологические исследования 1993—94 гг. выявили, что, несмотря на предпринимаемые государством усилия, среди жителей загрязненных районов самооценки своего здоровья как плохого встречались в 3 раза чаще, чем на «чистых» территориях. Особенно много страхов связано со здоровьем ликвидаторов: среди наиболее нуждавшихся в поддержке большинство называет наряду с инвалидами войны и инвалидами с детства участников ЛПА (ликвидаторов). Тем не менее, население более всего озабочено не экологическими и медицинскими проблемами постчернобыльской ситуации, а своим тяжелым материальным положением, кризисным состоянием экономики. Для этого имеются объективные основания. Показатели средней заработной платы и совокупного дохода здесь существенно ниже среднероссийских, а уровень зарплаты ниже стоимости набора основных продуктов питания.

Принято считать, что медицинские последствия аварии являются доминирующим фактором. Однако состояние здоровья населения определяется не только дозой облучения или экологической обстановкой, но и всей совокупностью социально-экономических факторов и тенденциями их изменения. Совокупность этих факторов и определяет те многочисленные отклонения в состоянии здоровья населения, проживающего на загрязненных территориях, наблюдаемые российскими медиками. Перспективы преодоления последствий аварии неразрывно связаны с совершенствованием чернобыльского законодательства и выходом России из экономического кризиса.

Не менее упрощенно были определены в Законе критерии участия в работах по ликвидации последствий аварии (ЛПА), что способствовало неоправданному их увеличению. К весне 1989 г., когда наиболее трудоемкие работы были завершены, количество участников ЛПА в зоне ЧАЭС оценивалось в 250 тыс. человек. Количество большое, но, тем не менее, реалистичное, однако уже несколько лет спустя количество «ликвидаторов» оказалось в три с лишним раза больше, достигнув 800 тыс. человек.

В условиях тяжелого экономического кризиса возник ряд серьезных проблем с выполнением обязательств перед ликвидаторами. Предусмотренные Законом особые компенсации и льготы для ликвидаторов, получивших инвалидность, были столь привлекательны, что спровоцировали стремительный рост показателей заболеваемости и инвалидизации среди участников ЛПА. Финансовые компенсации ущерба здоровью назначались пропорционально величине заработной платы на момент аварии, соответственно предоставляемые высоко оплачиваемым специалистам компенсации доходили до десятков и сотен минимальных зарплат. Не удивительно, что очень быстро показатель инвалидности по когорте ликвидаторов оказался почти в 4 раза выше, чем в целом по населению. При этом в большинстве случаев потеря трудоспособности ликвидаторов связана с заболеваниями, для которых не установлена прямая связь с радиационным воздействием. Менее социально значимые, а потому более объективные, показатели смертности не выявляют никакой связи между уровнем смертности ликвидаторов и дозой облучения. Состояние здоровья когорты ликвидаторов имеет такие же негативные тенденции, какие прослеживаются в статистике общественного здоровья в целом по стране.

Нормативные акты России в своих подходах к решению проблемы социальной защиты граждан, пострадавших в результате воздействия радиации, существенно отличаются от законодательства постиндустриальных стран, столкнувшихся с аналогичными проблемами. В мире принято четкое разделение граждан на так называемых участников событий и реально пострадавших:

• основанием для предоставления компенсации является наличие конкретного вреда здоровью, при этом устанавливается четкий порядок определения участия гражданина в событиях, которые могли нанести соответствующий вред (законом определены время, место и перечень работ или событий);
• вред здоровью определяется путем установления непосредственной связи заболевания с конкретным влиянием на пострадавшего условий события, в котором он принимал участие, перечень заболеваний по каждой группе воздействий указывается в законе;
• при наличии вреда здоровью компенсации могут не назначаться в случае, если гражданин своими действиями мог вызвать у себя эти заболевания (например, злоупотреблением алкоголем, курением и т. д.); законодательством устанавливаются соответствующие нормативы для таких действий; кроме того, компенсации не назначаются, если вред здоровью наступил вследствие предыдущей профессиональной деятельности пострадавшего;
• компенсации предоставляются только в денежной форме; не предоставляются налоговые льготы, льготы по оплате жилья, транспорта и т.п.;
• непострадавшим участникам событий, в результате которых было возможно возникновение вреда, законом предусматривается обеспечение регулярным бесплатным медицинским контролем за состоянием их здоровья.

Очевидно, что построенная на таких принципах законодательная база социально более справедлива, чем ныне действующая в России. Кроме того, рассмотренные принципы обеспечивают более экономичную систему льгот и компенсаций, которая не является чрезмерным бременем для государственного бюджета.

1. 10 лет после аварии на Чернобыльской АЭС. //Национальный доклад Украины. — Киев: Минчернобыль, 1996.
2. The Chernobyl Catastrophe Consequences in the Republic of Belarus: National Report, 1996. — Ministry for Emergencies and Population protection from the Chernobyl NPP Catastrophe Consequences, Republic of Belarus, Minsk, 1996.
3. Нормы радиационной безопасности (НРБ-96): Гигиенические нормативы. — М.: Информационно-издательский центр Госкомсанэпиднадзора России, 1996. — 127 с.

Подготовлено по материалам Линге  И. И. (ИБРАЭ РАН).